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当前城市基层社会管理体系建构的逻辑

深圳大学当代中国政治研究所

深圳大学管理学院公共管理系  马卫红

 

 

市场化改革在城市基层社会层面所产生的重要后果是单位制的解体,进而导致城市基层社会管理体制的瓦解。为了寻求新的能适应转型期基层社会特征的管理体制,自上世纪90年代中期以来,国家积极推动城市社区建设运动。十多年的探索与实践,取得了一定的成效,但同时我们也看到一些明显的问题束缚着进一步改革的步伐。我认为,出现这些问题的根源在于没有把握好基层社会空间内一对重要张力之间的关系,即行政权与自治权的相互关系。行政权来自于社会主义国家管理社会的传统逻辑,自治权则是现代社会发展的价值追求。正是这一对共存于社区内、既相互制衡又相互吸引的关系决定着社区建设模式的形成和选择。

行政权与自治权这一对张力是理解后单位制时期中国城市基层社会管理体系建构的主线。二者之间的张力决定行政和自治都是有限度的,亦即,我认为,基层社会管理体制不会走向完全自主的自治型管理体系,也不会是行政控制的管理体系。认识到有限度的自治和行政,才能更好地解释当前城市基层社会的变迁。因此,要防止基层社会管理体制创新(简单说就是社区建设)中的两种倾向:全能主义倾向和独立自治倾向。全能主义倾向者(包括研究者和政府官员)迷恋传统单位社区的全能功能,寄希望于创造一个社区体制来实现这一目的。事实上这是不现实的。现代城市社会中发达的社会分工、现代化的交流手段、日趋理性的社会互动、频繁的社会流动等因素使得封闭的生活共同体变得不可能,社区居民的物质与精神需求更多地来自于社区之外而不是社区之内。

独立自治倾向推崇行政的不干预,放手给社区空间的组织和群体通过竞争自然形成有序机制。然而,现实的情况是目前的社区组织都不具备引领规则制定的能力和机会。尽管业主委员会给人们某些这方面的印象,但是正如有研究者指出,讨论业委会能否带动基层自治发展不能仅仅看它本身的发展,还要全面分析业委会置身其中的制度环境,这一环境可以从三个方面来看:其一,组织本身是否民主;其二,组织是否具有广泛的代表性;其三,组织外部环境是否提供了足够的民主空间。

中国的社会政治现实和目前所处的发展阶段决定了行政权和自治权必然共存于同一场域——社区。二者之间相互制衡,却又相互吸引并在相应阶段适度收缩构成一个整体的状态,支撑起社区建设这片天空。社区行政权与自治权的制衡与相吸体现了社区建设的本质,同时二者相互吸引与收放的不同程度又展现出不同的社区治理模式。从上文分析可做如下简短结论:行政和自治这对张力勾画了当前城市基层社会管理体系建构的逻辑;在相互作用的过程中,形成了有限度的行政与自治的格局,二者同构中国城市基层社会管理体系的未来。改革的破与立,要注重对原有体制的利用,减少破与立对制度成本等各方面的消耗。如果行政职能没有变,就不大可能有突破性改革。基层社会管理体制的改革不是简单的创新与模式选择,而是应结合现有的体制遗产,使其职能与运行机制相匹配。

基层社会管理体制建构,可以考虑将各类基层社会组织利益化、功能化,承认它们各自具有不同的自身利益,并将其合法化、组织化,在此基础上,可以在街道层面建设一种政府与社会的良性互动机制。政府应清楚地划分其管理职能,行政性职能是街道自身的事务,不得下派到社区。而事务性职能则可以让社区组织通过合理的博弈自行调节解决,当社区组织自行调节遇到问题时,街道可对其进行调节,调节未果的话,可以用法律途径解决。事实上,承认利益分化、并允许利益趋同的群体或者个人组织起来维护自身的利益,并不会对社会稳定造成危害。相反。社会组织的自身博弈来解决问题,可以节约或减少政府干预的行政成本。目前我们的基层社会管理体制改革中(包括更广范围的改革),有一种危险需要警惕,那就是行政权力的变相延伸,政府在“放”与“控”之间徘徊。事实上,如果政府过多地干涉社会事务,只会是吃力不讨好的结局。

 

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